新《刑事诉讼法》修改之后刑事法律援助制度的思考

刑事法律援助萌芽于十五世纪末期的苏格兰王国，一度创立了穷人登记册，在册者若提起诉讼，则可免费得到法律顾问和代理人的帮助。到了二十世纪中后期，绝大多数经济发达国家陆续建和完善了现代法律援助制度。其内容从刑事诉讼扩展到民事诉讼和行政诉讼，其对象从为穷人服务扩展为中产以下的民众服务，其形式从法庭代理扩展到预防性服务，提供援助范围已涵盖国家法制运行的各个环节的不同层面的层次，已从保障穷人公民权利发展到福利型福利社会保障制度。把法律援助纳入社会保障体系，成为一种国家福利性质的制度。

我国当前刑事法律援助制度的基本原则和框架始建于1996年全国人民代表大会修改的《刑事诉讼法》,确立了以经济状况为决定条件的一般刑事法律援助与特殊刑事法律援助制度，即被告人是盲、聋、哑、未成年人或者可能判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。2003年，国务院颁布了《法律援助条例》，它是我国首部法律援助行政法规，标志着我国法律援助制度和刑事法律援助制度的正式建立。

一、《刑事诉讼法》修订前，我国刑事法律援助制度的立法简述

《法律援助条例》规定了我国刑事法律援助适用于两类人群，一类以经济困难为前提条件，即犯罪嫌疑人、公诉案件中的被害人及其法定代理人、自诉案件的自诉人及其法定代理人因经济困难没有聘请律师或委托诉讼代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助。另一类即人民法院指定辩护的案件，但仅限于公诉人出庭公诉、被告人因经济困难或其他原因没有委托辩护人的和被告人是盲、聋、哑或未成年人而没有委托辩护人的或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的几种情形。但2012年修订前的我国《刑事诉讼法》只规定了指定辩护的情形，刑事法律援助的空间局限于公诉人出庭公诉阶段，基于上位法和下位法的关系，《法律援助条例》虽然规定了侦查、审查起诉阶段的法律援助，但条例对公检法机关并没有事实上的强制约束力，造成了刑事法律援助覆盖面窄、法律援助机构与公检法机关在刑事法律援助案件中衔接机制不顺畅导致一些法律援助案件不能及时有效办理等的客观情况。

二、2012年修订后《刑事诉讼法》对刑事法律援助制度的完善规定

2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定》，该决定自2013年 1月1日起实施，新修订的《刑事诉讼法》在刑事法律援助制度上的规定更加完善、详尽，并突破了《法律援助条例》的原有规定，主要体现在以下几个方面的变化。

（一）突出了法律援助机构的作用

修订后《刑事诉讼法》第三十四条第二款、第三款将修订前《刑事诉讼法》中“人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护”的提法修改为“人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护”，新增加的第二百六十七条、第二百八十六条也同样规定了“人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护”的内容。这种办案机构对法律援助机构的制度设计，突出了法律援助机构在刑事法律援助制度中的作用，纠正了法律援助机构在刑事法律援助实施中无所作为、可有可无的错误认识，和《法律援助条例》规定相吻合，有利于进一步发挥法律援助机构的作用、推进刑事法律援助制度的实施。

（二）扩大了获取刑事法律援助的途径

修订前的《刑事诉讼法》规定被告人只能通过人民法院指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护；修订后的《刑事诉讼法》明确规定了犯罪嫌疑人、被告人还可以通过向法律援助机构申请的方式来获得法律援助（《刑事诉讼法》第三十四条第一款）。

（三）扩大了刑事法律援助机构的对象和范围

1．通知法律援助机构指派律师提供辩护的机构由人民法院扩大为人民法院、人民检察院、公安机关，提前了刑事法律援助的诉讼阶段（《刑事诉讼法》第三十四条第二、三款、第二百六十七条、第二百八十六条）。

2．增加了三种通知法律援助机构指派律师提供辩护的对象：第一，尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人（《刑事诉讼法》第三十四条第二款）；第二，可能被判处无期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人（《刑事诉讼法》第三十四条第三款）；第三，强制医疗案件的被申请人或者被告人（该通知法律援助机构指派律师提供辩护的机关仅限于人民法院，《刑事诉讼法》第二百八十六条第二款）。第四，规定了提供法律援助的辩护律师持律师执业证或律师工作证和法律援助公函可以会见在押的犯罪嫌疑人、被告人。该规定见于《刑事诉讼法》第三十七条第二款，这就使得提供法律援助的辩护律师的会见权有了更明确的法律保障，修订前《刑事诉讼法》对此并没有专列条文予以规定。第五，扩大了辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起的职责权限（《刑事诉讼法》第三十八条）。修订前《刑事诉讼法》仅规定“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料”；修订后《刑事诉讼法》的规定是“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料”。这就扩大了辩护律师的辩护权限，意味辩护律师从人民检察院对案件审查起诉之日起，就可以看到全部已有的案件材料，而不是以前规定的诉讼文书和技术性鉴定材料，更有利于律师行使辩护权。

三、《刑事诉讼法》修订后给刑事法律援助制度带来的挑战和对策

（一）修订后《刑事诉讼法》给刑事法律援助制度带来的挑战

1．刑事法律援助案件将呈倍数增长。如前述，按照《刑事诉讼法》的规定，不仅突出了法律援助机构的职能作用、扩大犯罪嫌疑人、被告人获取法律援助的途径、扩大了辩护律师的职责权限，

扩大了刑事法律援助的对象和范围，更重要的是提前了提供刑事法律援助的诉讼阶段，将提供刑事法律援助的法定阶段从诉讼法的角度从审判阶段提前到了公安机关的侦查和人民检察院对案件的审查起诉阶段，这必然会极大的增加刑事法律援助案件的数量。

2．新的刑事对法律援助机构的专业素质人才和经费支持提出了更高要求。在刑事法律援助工作中，要求提供法律援助的必须是在册律师，而法律援助机构又普遍存在专业人才缺乏的状况。随着刑事法律援助案件的数量增长、相应也要求增加办理刑事案件的律师人数或律师办案次数。显然，短期内法律援助机构不可能增加许多人，这就为法律援助机构如何科学、积极组织，动员更多的社会律师投入到刑事法律援助中提出了新的课题。

同样，因为我国地方财政压力很大，不可能为法律援助机构支出大量费用，我国系统、规范的社会捐助机制还有待进一步完善，资金来源尚不稳定，造成了援助经费的严重短缺，直接影响了律师办案的积极性，使得不少符合援助条件的对象不能得到实质性的法律援助。

3．刑事法律援助工作协调机制不完善。在刑事法律援助工作中，法律援助机构得到公检法三家的大力支持和配合，加强彼此此之间的协调、沟通机制，是做好刑事法律援助工作的迫切需要。

尽管最高法、最高检、公安部、司法部联合印发了定于2013年3月1日起施行的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，但从2005年9月28日下发的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》的具体实践看，如何有效克服思想上不重视、宣传上不到位、工作上不落实的“三不”现象，使刑事法律援助的时效性得到发挥，还有很长的路要走，还要求各部门持续不断地作出艰巨努力。

（二）采取措施，积极应对刑事法律援助工作的新挑战

1．努力加强对刑事法律援助工作的物质保障。第一，人力资源方面。在充分发挥现有资源的基础上，进行刑事法律援助制度创新，建立科学、合理的机制，一方面动员社会律师参与到刑事法律援助工作中来，将律师承办刑事法律援助工作的数量和质量与律师的年度考核挂钩；另方面积极争取政策支持，扩大法律援助机构人员编制，把几年来刚从法学院校毕业且已考取司法考试资格的青年法律人才吸引到这项事业中来。第二，经费保障方面。一项法律制度落实，关键在物质基础，由于刑事法律援助制度的特殊性，在经费方面，不可能过分依赖于社会捐助，各级政府应当切实负起责任，提高法律援助经费占财政支出的比列，加大对法律援助的投入，中央财政可以全部或大部分负担贫困地区的法律援助支出，以使贫困地区的应援人群获得法律援助的阳光照耀。

2．进一步完善刑事法律援助中法律援助机构与公检法的衔接机制。各地在执行《刑事诉讼法》和《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》等刑事法律援助工作程序性规定时，根据本地实际情况，制定详细、方便受援人且切实可行的实施细则，并将其作为执法检查的重要内容加以落实。同时规定相应的制裁措施，对有关部门执行刑事法律援助工作的时效性作出具体规定，避免不作为和消极作为的现象。法律援助机构在和公检法充分协调的基础上可以派有关人员进驻公检法机关，设立刑事法律援助办事处或联络员，专门处理来自公检法系统的刑事法律援助事务，由法律援助机构归口负责法律援助、律师指派工作。

3．加强对刑事法律援助案件办理质量的管理。法律援助机构应当专门设立办理刑事法律援助案件的内设机构，建立健全刑事法律援助案件质量监管制度，加大对刑事辩护业务的培训。严格根据《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》的要求，指派有责任心、业务熟练的爱心律师具体承办，尤其在可能被判处死刑、无期徒刑的案件、未成年人犯罪案件中，指派的律师更应当符合相应要求。法律援助机构可以采取随机抽查、参加庭审、举行座谈会、案件回访等方式加强对案件办理的质量管理。以此提高刑事法律援助工作的公信度、影响力，服务于构建社会主义和谐社会。